封面新闻记者 戴云
聚焦·背景
5月23日，国务院常务会议研究进一步健全横向生态保护补偿机制有关举措。会议指出，建立成本共担、效益共享、合作共治的横向生态保护补偿机制，对于加强生态环境保护、促进区域间协同发展具有重要意义。
要推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制，进一步细化重点任务和落实举措，实现生态产品供给地与受益地良性互动。
要深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设，稳步拓展补偿领域，积极探索森林、草原、大气等其他生态环境要素补偿方式。
要健全奖罚分明的制度机制，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，研究完善激励约束政策，吸引更多社会资本参与生态文明建设。
聚焦·嘉宾
常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文。受访者供图
“建立成本共担、效益共享、合作共治的横向生态保护补偿机制，是健全生态产品价值实现机制的重要内容，是新形势下深化生态文明体制改革的突破性工作。”
早在2010年就作为《生态保护补偿条例》起草小组专家组成员的常纪文，在接受封面新闻记者专访时表示，目前全国范围内横向生态补偿机制取得显著成效，但整体活跃度不足，建议整合地方试点经验，制定全国性统一方案，指导地方就生态保护补偿开展协同立法工作，确保区域与流域层面的立法协同性。
何为“横向生态保护补偿机制”？
“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”
根据《生态保护补偿条例》，横向生态保护补偿机制是不同区域之间通过签订和履行协议构建的措施安排，即“让生态保护方获得补偿，让生态破坏方支付补偿”，较早且较广泛应用于流域的协同治理。如果横向生态保护补偿协议难以达成，可借助上级人民政府及有关部门的组织和协调。
我国流域横向生态保护补偿始于2007年，原环境保护部印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确将推动建立流域水环境保护的生态补偿机制明确为生态保护补偿四大重点领域任务之一。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。
近年来，有关横向生态保护补偿的政策制度日趋完善。
2015—2016年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》等重要政策文件，都强调要建立地区间横向生态保护补偿机制，制定相关办法。
2018—2021年，全国人大常委会针对长江、黄河流域分别出台专门法律，制定引导性政策，鼓励全流域建立横向生态补偿机制，激励流域上下游地区共同参与生态保护与治理。
2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出要健全横向补偿机制，促进受益地区与生态保护地区良性互动。
2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”，凸显了横向生态保护补偿机制的关键地位。
同年6月1日，历经十余年探索出台的《生态保护补偿条例》正式施行，明确了地区间横向补偿的适用范围、主要内容及履行规则，为开展地区间横向生态保护补偿工作提供了法治保障。
实施效果如何？
地方试点取得显著成效
“横向生态保护补偿的本质是‘生态服务的市场化或者协商化交易’。”常纪文以新安江流域试点为例，2012年皖浙两省首创“水质对赌”模式：若安徽出境水质达标，浙江每年补偿1亿元；反之则安徽补偿浙江。这一机制运行13年来，新安江水质常年保持Ⅱ类以上，并从水质保护扩展到产业协作、人才共育等多领域，为全国提供了跨省流域补偿范本。
这种“谁受益谁补偿”的逻辑在京津冀地区有了进一步探索。2018年，京冀签署密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议，建立了全国首个以水量、水质、行为管控为主导的一揽子水源保护横向生态补偿机制，设置3亿—5.35亿元浮动补偿区间。
目前，京津冀正在探索配套产业转移、农产品采购等复合型补偿方式。“除资金补偿外，北京可通过采购河北农产品、转移产业至承德、吸纳当地就业等方式，将生态补偿拓展为‘金钱+产业+就业’的复合模式，实现生态产品价值反哺。”常纪文解释。
区域协同立法同样实现突破。在赤水河沿岸，云、贵、川三省探索共同立法保护长江支流赤水河流域，建立“统一规划、统一监测、统一执法”的协同机制。在河南，卫河沿线五市、贾鲁河沿线四市，通过协同立法明确统一规划、监测、执法标准，为横向补偿提供法律框架和制度支撑。
数据显示，截至2024年8月，已有24个流域（河段）、23个省（区、市）签订跨省流域横向生态保护补偿协议。
常纪文指出，这些地方试点的实践经验表明，公平的横向生态保护补偿机制能有效促进区域间的协调发展，推动生态保护与经济发展的良性互动。
如何破局？
建议制定全国性统一方案
“值得注意的是，目前全国范围内横向生态补偿机制仍处于试点阶段，整体活跃度不足。除赤水河、新安江等少数案例外，多数地区或流域还依赖上级政府协调推动，自发协商机制尚未成熟。此外，社会资本参与度低也是一个突出问题。在流域治理、治沙、森林保护等领域，由于权责划分模糊、补偿标准不统一，社会资本投资参与积极性受限。”常纪文说。
如何进一步健全横向生态保护补偿机制？常纪文建议整合地方试点经验，制定全国性统一方案，指导地方开展协同立法工作，确保区域与流域层面的立法协同性。
他表示，该方案需涵盖统一的核算方法、补偿方式、补偿标准及工作程序。具体而言，应明确生态保护补偿的核算方法，制定科学合理的补偿标准，并规范核算程序，确保补偿金额的计算科学、公正、透明。
同时，方案应规定涉及生态保护补偿的地区协商程序，包括上下游地区及周边地区（如上风向和下风向地区）等利益相关方的协商机制。此外，方案需明确多种补偿方式，如投资补偿、就业补偿、经济补偿、产品购买补偿等，以确保补偿措施的多样性和灵活性，满足不同地区的需求。
在拓展补偿领域方面，他建议在流域生态补偿基础上，积极向草原、湿地、海洋、大气等领域延伸，在碳达峰与碳中和的新目标下探索碳汇交易与横向补偿的衔接，通过碳汇交易实现生态保护与经济发展的良性循环，真正落实“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”的理念。
国务院常务会议研究进一步健全横向生态保护补偿机制有关举措，有关新闻报道在海外也得到积极评价。日本早稻田大学环境法专家常杰中指出，生态保护补偿的价值目标在新形势下得到拓展，不仅巩固了传统环境法规定的污染者和破坏者付费原则，还在全国层面确立了受益者付费、付出者受偿的新理念，有利于地区间公平和可持续性发展，促进和谐、美丽中国的建设。